Analýza a komentár k navrhovanému inštitútu Národnostných rád národnostných menšín v pripravovanom menšinovom zákone

Príprava zákona o národnostných menšinách v gescii Úradu splnomocnenca vlády SR pre národnostné menšiny značne pokročila. Pracovnej skupine bol v októbri 2021 predstavený komplexný pracovný návrh menšinového zákona (ďalej len „pracovný návrh“)(1). Tento článok analyzuje a komentuje navrhovanú úpravu, ktorá sa týka nového inštitútu v slovenskom právnom poriadku, tzv. národnostných rád národnostných menšín (ďalej len „národnostné rady“, „NRNM“ alebo „NR“).

Pracovný návrh počíta s účasťou príslušníkov národnostných menšín na správe vecí verejných, ako aj s podieľaním sa na rozhodnutiach, ktoré sa ich týkajú. Za účelom realizácie tohto práva by si príslušníci národnostných menšín mali voliť národnostné rady s celoštátnou pôsobnosťou. V pracovnom návrhu menšinového zákona sa upustilo od ustanovenia samosprávnych orgánov národnostných komunít na regionálnej a obecnej úrovni, ako to bolo navrhované v časti ustanovujúcej Participáciu národnostných menšín v Legislatívnom zámere zákona o národnostných menšinách (ďalej len „legislatívny zámer“)(2).

Najnovší pracovný návrh počíta len s celoštátnymi národnostnými radami pre národnostné menšiny. Národnostné rady by mali zastupovať národnostné menšiny v oblastiach kultúry, vzdelávania, informovania a používania jazykov. Právo ich ustanovovať je garantované len uznaným národnostným menšinám žijúcim na Slovensku(3). Na Slovensku sú menšinové práva vyhradené iba pre občanov Slovenskej republiky (čl. 34 ústavy). Vychádzajúc z tohto princípu pracovný návrh pri definovaní národnostnej menšiny zahŕňa občianstvo ako definičné kritérium, ktoré je často v odborných kruhoch spochybňované. Podľa môjho názoru by menšinové práva vo všeobecnosti, ale i v prípade ustanovenia NR a ich činnosti, mali zahŕňať aj cudzincov žijúcich na území Slovenska, ktorí patria k jednotlivým národnostným menšinám. Dôvodom je, že menšinové práva majú chrániť a rozvíjať menšinové identity všetkých a  umožniť vyjadrenie týchto identít.

Aj keď sa v návrhu prevažne hovorí o NRNM, tento inštitút zatiaľ nie je nikde v návrhu definovaný. Pri zavádzaní nového inštitútu do slovenského právneho poriadku je veľmi dôležité, aby sa presne definovalo, čo  národnostné rady národnostných menšín sú. Národnostné rady v návrhu predstavujú samosprávne orgány. Takto však nie sú ani pomenované ani zadefinované. Pritom legislatívny zámer, ako i východiskový materiál pracovnej skupiny týkajúci sa participatívnych práv o NR ako samosprávnych orgánoch explicitne hovoria.

Treba sa báť autonómie alebo samosprávy?

Vo verejnom diskurze na Slovensku slová, akými sú autonómia alebo samospráva, môžu vyvolávať vášnivé debaty. Ide pritom o  termíny bežne používané vo vedeckom diskurze, ako i praxi medzinárodných organizácií zaoberajúcich sa menšinovými právami. Teritoriálna aj neteritoriálna autonómia sa chápu v odbornej literatúre ako „nástroje samosprávy“, ktoré majú umožniť „niektorým skupinám líšiacim sa od väčšinového obyvateľstva v štáte požívať čiastočnú nezávislosť v rozhodovacích procesoch v niektorých oblastiach“(4). Na Slovensku v súčasnosti de iure aj de facto teritoriálna autonómia čiže územná samospráva existuje(5).

Na pôde medzinárodných organizácií sa autonómia alebo určitý druh samosprávy navrhuje pre efektívnu participáciu menšín(6). Dôležité je to, aby boli samosprávne inštitúcie, či už teritoriálne alebo neteritoriálne, založené na demokratických princípoch a aby reflektovali menšinové obyvateľstvo(7). Územná autonómia môže akomodovať jazykové alebo kultúrne požiadavky menšín a môže umožniť spravodlivé zastúpenie menšín v regionálnej legislatíve a exekutíve. Odborníci pritom zdôrazňujú, že teritoriálna autonómia môže na jednej strane zmierniť napätie, posilniť inklúziu a umožniť prežitie menšinových komunít, ale na strane druhej pri nevhodnom dizajne môže takéto usporiadanie spôsobiť aj fragmentáciu v štáte(8).

Iným spôsobom akomodácie kultúrnej diverzity je neteritoriálna, resp. kultúrna autonómia. Kultúrna autonómia ako koncept ide nad rámec spojenia medzi etnicitou a územím. Tento koncept, nazývaný aj personálna autonómia, sa vzťahuje na všetkých členov skupiny v rámci nejakého štátu bez ohľadu na ich miesto bydliska(9).

Pokiaľ ide o inštitút národnostných rád, predložený pracovný návrh menšinového zákona do veľkej miery kopíruje srbský model, ale nie dôsledne, čím spôsobuje v prvom rade vnútornú nekonzistentosť dokumentu a nekoherentnosť medzi jednotlivými jeho časťami. Importovanie zákona iného štátu alebo len niektorých jeho častí nemusí zodpovedať potrebám národnostných menšín na Slovensku a ani nemusí korešpondovať so súčasnou slovenskou legislatívou. Hlavný dôvod je ten, že budovanie srbského ústavnoprávneho modelu ochrany práv národnostných menšín vychádzalo z iného historického a sociálno-politického kontextu(10).

Legislatívna úprava menšinových práv sa začala budovať v Srbsku po demokratickej zmene už v roku 2000. Odvtedy prešla zásadným vývojom a dnes je veľmi komplexná. Hneď po pristúpení k rámcovému dohovoru v roku 2001 ústavný zákon o ochrane práv a slobôd národnostných menšín zaviedol nový termín a definíciu národnej menšiny, inštitút kolektívnych práv a kultúrnu autonómiu pre menšiny(11). Nová srbská ústava z roku 2006 garantuje kolektívne práva príslušníkom národných menšín, ktoré sa chápu ako prostriedok participácie v procese rozhodovania alebo ako samostatné rozhodovanie o otázkach z oblasti kultúry, vzdelávania, informovania a používania jazyka a písma. Právo národných menšín na samosprávu podľa ústavy znamená, že príslušníci národných menšín môžu ustanovovať svoje národné rady(12).

V osobitnom zákone, ktorým sa predkladateľ pracovného návrhu inšpiroval, je národnostná rada definovaná ako „organizácia, ktorej sú zo zákona zverené niektoré verejné právomoci podieľať sa na rozhodovaní alebo samostatne rozhodovať o niektorých otázkach v oblasti kultúry, školstva, informovania a úradného používania jazykov a písma za účelom realizovania kolektívnych práv národnostných menšín v týchto oblastiach“ (čl. 1a zákona o národnostných radách)(13).

Ak sa z takéhoto nadštandardne vybudovaného systému ochrany práv národnostných menšín vyberú len niektoré ustanovenia zo srbského zákona o národných radách, môže to viesť k vzniku komplikovaného dokumentu. Rozoberiem to na príklade navrhovaného procesu volieb do NRNM v slovenskom pracovnom návrhu, keď bolo prebraté len niečo zo srbskej legislatívy.

Podľa pracovného návrhu počet členov jednotlivých NR má závisieť od výsledkov posledného sčítania obyvateľstva. Ako už bolo spomínané, NRNM majú byť volené orgány. Pracovný návrh počíta s priamou voľbou a nepriamou voľbou prostredníctvom elektorského zhromaždenia. Priame voľby sú podmienené tým, že do osobitného zoznamu voličov národnostnej menšiny je zapísaných viac ako 40% z celkového počtu príslušníkov národnostnej menšiny podľa posledného sčítania obyvateľstva do dňa vypísania volieb. (§14 ods. 1 a 2). Na to, aby príslušník národnostnej menšiny mohol priamo voliť členov NR, musí splniť okrem ústavných a zákonných všeobecných podmienok na nadobudnutie aktívneho volebného práva aj dodatočnú podmienku, a tou je zápis do osobitného zoznamu voličov národnostnej menšiny.

Osobitná podmienka nepriamej voľby prostredníctvom elektorského zhromaždenia znamená získanie statusu elektora (§17 ods. 1, 2 a 3 pracovného návrhu). Tento návrh uznáva pasívne volebné právo príslušníkom národnostných menšín, ktorí vyhovejú osobitným podmienkam podľa §12 pracovného návrhu zákona. Odkazovaný paragraf sa týka počtu členov NR a neustanovuje žiadne špeciálne podmienky pre volebný proces do nich. Srbský model ráta s rovnakými podmienkami pre aktívne a pasívne volebné právo s tým, že pasívne volebné právo neuznáva sudcom a sudcom ústavného súdu a prokurátorom (čl. 33 zákona o národných radách).

Tu sa vynára otázka, prečo stanovovať odlišné podmienky pre aktívne a pasívne volebné právo príslušníkov národnostných menšín do NR na Slovensku? Navrhované riešenie sa javí ako nelogické. V praxi by to znamenalo, že volič, ktorý chce napríklad voliť do maďarskej NR musí byť zapísaný v osobitnom voličskom zozname ako príslušník maďarskej menšiny, ale kandidát do tejto rady nie. Takáto úprava by v praxi spôsobovala to, že príslušník ktorejkoľvek menšiny by mohol kandidovať do ktorejkoľvek NR. Z podstaty koncepcie NR pritom vyplýva, že by aj voliči aj kandidáti mali byť zapísaní v osobitnom registri menšinových voličov, dokonca v tom istom, ak národnostná rada má reprezentovať záujmy konkrétnej národnostnej menšiny.

Ako veľmi problematický sa javí celý paragraf 12 pracovného návrhu, ktorý sa týka počtu členov národnostnej rady. Ten sa tu odvodzuje od počtu príslušníkov národnostných menšín podľa výsledkov posledného sčítania obyvateľstva. Celý tento paragraf je prevzatý zo srbského zákona o národných radách. Treba mať na zreteli, že čísla v srbskom zákone vychádzajú z iného národnostného a etnického zloženia obyvateľstva ako slovenské reálie(14). Srbsko je tiež trochu väčšie ako Slovensko.

Ako som už v minulosti písala pre Menšinovú politiku na Slovensku, zastávam veľmi kritický pohľad na to, aby boli menšinové práva, počet členov v NR, ako i voľby do týchto orgánov viazané na výsledky cenzu. Menšinové práva sú súčasťou ľudských práv, mali by byť definované potrebami menšín a nie podmieňované orientačnými číslami z cenzu. Sčítanie obyvateľstva ohľadne národnostnej štruktúry predstavuje len orientačnú informáciu a hovorí o tom, ako sa obyvatelia rozhodli v danom momente odpovedať na otázky o národnosti a aké odpovede z tých, ktoré boli vopred ponúknuté, si vybrali. Orientačné informácie by nemali byť podmienkou na kreovanie alebo realizáciu menšinových práv(15). Okrem toho, v budúcnosti sa už nebude konať cenzus v takej podobe, ako ho poznáme dnes a dáta sa budú získavať z jednotlivých registrov. Bolo by vhodné zobrať tieto veci do úvahy pri tvorbe pracovného návrhu menšinového zákona

Za veľmi dôležitú v súvislosti s NR považujem i otázku reprezentácie záujmov národnostných menšín a otázku zodpovednosti volených členov rady. Kto a ako určí, čo je záujem danej menšiny? Ako a komu sa majú volení členovia NRNM zodpovedať?

Pokiaľ ide o úpravu menšinových práv, platí názor, že riešenie typu „one-size-fits-all“ neexistuje. Zastávam názor, že hlavným cieľom nového menšinového zákona by malo byť umožnenie príslušníkom národnostných menšín plne participovať na veciach, ktoré sa ich týkajú a zabezpečenie skutočnej rovnosti v spoločnosti a ochrany pred asimiláciou. Ide o hlavné myšlienky a princípy, ktoré sa presadzujú aj v Rade Európy(16). Prostredníctvom menšinového zákona by mali byť ustanovené podmienky a inštitúty nevyhnutné pre vyjadrovanie, zachovanie a rozvíjanie identity všetkých príslušníkov národnostných menšín. Predložený pracovný návrh otvára veľa nezodpovedaných otázok, ktoré je potrebné doriešiť, aby legislatívny návrh menšinového zákona bol kvalitný, vnútorne koherentný, kompatibilný so slovenským právnym poriadkom a ešte aj politicky priechodný.

Literatúra:

1. Úrad splnomocnenca vlády SR pre národnostné menšiny (2021), ´Pracovný návrh zákona o postavení príslušníkov národnostných menšín a o zmene a doplnení niektorých zákonov´, personálna emailová komunikácia, 20. október 2021.
2. Výbor pre národnostné menšiny a etnické skupiny (2020), ´Legislatívny zámer zákona o národnostných menšinách. Zdôvodnenie vypracovania nového právneho predpisu: Zákona o národnostných menšinách´, dostupné na: https://bit.ly/3wgbCmb
3. Podľa prechodných ustanovení v §89 pracovného návrhu “Ku dňu účinnosti tohto zákona sa za národnostné menšiny žijúce na území Slovenskej republiky považujú bulharská, česká, chorvátska, maďarská, moravská, nemecká, poľská, rómska, rusínska, ruská, srbská, ukrajinská a židovská”.
4. Nootens, G. (2015), ´Can Non-Territorial Autonomy Bring an Added Value to Theoretic and Policy-Oriented Analysis of Ethnic Politics?´ in: Maloy T.H. – Palermo, F. (eds.), Minority Accommodation through Territorial and Non-Territorial Autonomy, Oxford, Oxford University Press, dostupné na: https://bit.ly/3xgxNu7.
5. Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Z. z.
6. Surová, S. (2021), ´Politická participácia v pripravovanom zákone o národnostných menšinách´, Menšinová politika na Slovensku, 1/2021, Centrum pre výskum etnicity a kultúry, dostupné na: https://bit.ly/3cFt3ER
7. Organization for Security and Co-operation in Europe (1999), ´The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life´, dostupné na: https://bit.ly/3cFjG8k
8. United Nations, General Assembly, Human Rights Council (2010), ´Thirteenth session. Agenda item 3. Promotion and protection of all human rights, civil, political, economic, social and cultural rights, including the right to development. Report of the independent expert on minority issues Gay McDougall´, A/HRC/13/23, str. 20
9. Salat, L. (2014), ´The chances of ethnic autonomy in Romania – between theory and practice´, in: Kántor, Z. (Ed.), Autonomies in Europe: Solutions and challenges, Budapesť, NPKI, Research Institute for Hungarian Communities Abroad, pp. 123–140
10. Surová, S. (2008), Politická participácia slovenskej národnej menšiny v Srbsku (po roku 2000), Banská Bystrica, Univerzita Mateja Bela v Banskej Bystrici, dizertačná práca
11. Surová, S. (2007), Model ústavnoprávnej ochrany práv národných menšín v Srbsku (po roku 2000), Bratislava, Univerzita Komenského, diplomová práca.
12. Ustav Republike Srbije. „Sl. glasnik RS“, br. 98/2006
13. Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina. „Sl. glasnik RS“, br. 72/2009, 20/2014 – odluka US, 55/2014 i 47/2018
14. Đurić V., Tanasković, D., Vukmirović, D., & Lađević, P. (2014), Etnokonfesionalni i jezički mozaik Srbije, Belehrad, Republički zavod za statistiku
15. Surová, S. (2020), ´Čo prináša zmena v sčítaní obyvateľstva pokiaľ ide o menšiny a zber údajov o národnosti´, Menšinová politika na Slovensku, 3/2020, Centrum pre výskum etnicity a kultúry, dostupné na https://bit.ly/3HPqj60
16. Preambula Rámcového dohovoru na ochranu národnostných menšín č. 160/1998 Z.z.

Zdroj obrázka: Mikhail Pavstyuk, www.unsplash.com

Tento článok bol napísaný s finančnou podporou Department of Foreign Affairs, Trade and Development Canada zastúpené Kanadskou ambasádou v Bratislave.