Nová migračná politika je dokumentom, o ktorom nevieme, čo si myslieť

Migračná politika, ktorú vláda prijala v roku 2011 a ktorej platnosť tento rok končí mala viaceré nedostatky, o ktorých sme písali v Menšinovej politike už v roku jej prijatia.1 V tom čase sme ju kritizovali z viacerých dôvodov – utilitárne vnímanie migrantov ako tých, ktorí len majú vyhovovať potrebám krajiny, zúžené vnímanie migrácie len na ekonomickú a humanitárnu, esencialistické vnímanie kultúry, ktoré sa pretavilo do priority prijímať najmä migrantov z kultúrne blízkych krajín, sekuritizácia migrácie (vnímanie migrácie ako potenciálnej hrozby), či vydávanie asimilácie za integráciu.

V septembri 2020 bolo ukončené pripomienkové konanie k novej migračnej politike na obdobie ďalších piatich rokov.2 Kam sme sa v tejto téme za takmer 10 rokov posunuli?

Ako vieme, kam chceme ísť, keď nevieme, kde sme?

Nová migračná politika nadväzuje na údajne úspešnú migračnú politiku z roku 20113, hoci vôbec nie je zrejmé, na základe čoho tvorcovia konštatujú jej úspešnosť. Nový dokument totiž neobsahuje žiadne dáta (dokonca ani dáta počtoch o cudzincov prichádzajúcich na Slovensko v posledných rokoch), ani analýzu situácie v oblasti migrácie (ani len v podobe zmienky o zisteniach z výskumov, ktoré sa za posledných 9 rokov na Slovensku realizovali). Nevieme preto, na základe čoho tvorcovia formulovali priority.

Ešte väčšia vágnosť, než sme dúfali

Napriek tomu, že ani predchádzajúca migračná politika nebola príliš konkrétna, aktuálne pripravovaný dokument je ešte vágnejší. V jednotlivých kapitolách síce definuje rámcové priority, ale neobsahuje ani zmienku o tom, ktorý rezort má byť za ich realizáciu zodpovedný. V úvode síce dokument vymenúva, ktoré všetky inštitúcie by mali byť do realizácie migračnej politiky zapojené (štátne orgány, samosprávy, mimovládne organizácie, organizácie občianskeho, súkromného a akademického sektora), ale nestanovuje zodpovednosti za jednotlivé témy či priority.4 Predstava odpočtovania tohto dokumentu je potom veľmi hmlistá.

Opäť zúžené vnímanie migrácie len na ekonomickú a humanitárnu

V časti legálna migrácia sa, podobne ako v doteraz platnej migračnej politike, Slovensko opäť sústreďuje len na ekonomickú migráciu. Väčšia pozornosť venovaná ekonomickej migrácii je v súčasnosti prirodzená, keďže veľká časť cudzincov na Slovensko skutočne prichádza za prácou. Okrem ekonomickej migrácie sa ešte venuje migrácii humanitárnej, avšak úplne absentuje téma iných typov migrácie – z rodinných dôvodov, za štúdiom či jednoducho pre vyššiu úroveň demokracie či celkovej kvality života.

Avšak hoci je veľká pozornosť venovaná práve ekonomickej migrácii, opomenutý ostáva problém pracovného vykorisťovania pracujúcich cudzincov. To však nie je problémom len migračnej politiky, ale celkového prístupu štátu k tejto téme, keďže pojem „pracovné vykorisťovanie“ naša legislatíva stále nepozná. A to aj napriek tomu, že tento jav je na Slovensku pomerne rozšírený, avšak dlhodobo ho chápeme len ako problém nelegálneho zamestnávania.5 To implikuje viac represívne opatrenia, než opatrenia na ochranu pracujúcich cudzincov. Je to vidno aj novej migračnej politike, ktorá predpokladá zabezpečenie efektívnych a promptných zásahov útvarov kontroly v prípadoch porušovania zákonov a nelegálneho zamestnávania. Plánuje teda len posilniť doteraz existujúce represívne opatrenia. Situácie, kedy cudzinci pracujú vo vykorisťujúcich podmienkach a sú tak de facto obeťami, sa v súčasnosti chápe ako nelegálna práca (s výnimkou prípadov, kedy ide o obchodovanie s ľuďmi za účelom pracovného vykorisťovania), za čo sú samotní cudzinci postihnovaní vyhostením. Namiesto posilňovania represie by teda bola potrebná reflexia a rozšírenie témy nelegálneho zamestnávania o oblasť pracovného vykorisťovania a podpory a odškodnenia jeho obetí.

Na integráciu nie sú peniaze, ale robiť ju treba

Je pozitívne, že aktuálne pripravovaná migračná politika upustila od asimilačného chápania integrácie, ktorý vyžadoval plnú akceptáciu reálií SR.6 Naopak, integráciu chápe ako „kontinuálny, dlhodobý a dynamický obojstranný proces vzájomného rešpektovania sa a recipročného uznávania práv a povinností oboch skupín.“7 Od cudzincov sa tak už nevyžaduje plná akceptácia slovenských reálií, jazyka a tradícií, ale ich rešpektovanie. Integračné opatrenia dokonca majú smerovať k uznaniu kultúrnych špecifík cudzincov, čo je oproti predchádzajúcej migračnej politike skutočný posun. Tá sa sústreďovala najmä na podporu prijímania cudzincov z kultúrne blízkych krajín. Celkovo sa zdá, že tvorcovia aktuálnej migračnej politiky lepšie rozumejú tomu, čo integrácia predstavuje, keď uvádzajú, že „cieľom SR v oblasti integrácie cudzincov v rámci migračnej politiky je najmä zaistiť pre občanov pokojné spolunažívanie s cudzincami a na základe účinnej integrácie zabezpečiť dôstojné podmienky pre život cudzincov, čím dôjde k zabráneniu vzniku prípadných negatívnych sociálnych javov.“8

Za problematické však považujeme to, že v téme financovania integračných opatrení opäť odkazuje len na využívanie finančných prostriedkov EÚ a iných alternatívnych mimorozpočtových zdrojov. Jedným zo zásadných problémov realizácie integračných opatrení je pritom práve nedostatočné a neudržateľné, prípadne úplne chýbajúce financovanie (pozri text Eleny Gallo Kriglerovej o zriadení Imigračného a naturalizačného úradu v tomto vyvdaní Menšinovej politiky). Neschopnosť či neochota vyčleniť v štátnom rozpočte finančné zdroje aj na realizáciu integračných opatrení potom vysiela signál, že toto nie je „naša“ téma, ktorú považujeme za súčasť celkového rozvoja spoločnosti a krajiny a že je to len akýsi dočasný projekt, ktorý závisí od dostupného financovania. A ak sa financovanie nenájde, integrácia sa jednoducho realizovať nebude.

Jednou z priorít je pritom posilnenie integrácie na úrovni samosprávnych krajov, miest a obcí. Bez finančnej, ale aj metodickej a odbornej podpory zo strany štátu však nemôžeme očakávať, že samosprávy budú integračné opatrenia realizovať. V CVEKu pritom dlhodobo upozorňujeme, že integrácia prebieha práve na lokálnej úrovni a práve tam by mala smerovať aj podpora od štátu.9

Ostatné priority v oblasti integrácie sú rovnako vágne ako celý dokument – podporiť prístup k bývaniu, podporiť kultúrnu a spoločenskú integráciu, dbať na poskytovanie adekvátnej zdravotnej starostlivosti atď. Áno, toto všetko sú oblasti, ktorým je potrebné sa venovať, avšak treba ich rozmeniť na drobné, určiť im „pána“, ale aj finančné krytie. Inak sa v súhrnných správach o plnení migračnej politiky dočítame, že nejaká inštitúcia zrealizovala prednášku, prípadne len odkazy na integračné projekty mimovládnych organizácií, ako sme toho boli svedkami pri predchádzajúcich odpočtoch.

Nová migračná politika navyše vôbec nerieši vznik Imigračného a naturalizačného úradu, ktorého zriadenie sa nepodarilo ani za 9 rokov od prijatia starej migračnej politiky, ktorá túto prioritu obsahovala. Na benefity centralizácie témy migrácie a integrácie pritom najmä mimovládne organizácie upozorňujú už roky. Pri rastúcom počte cudzincov na Slovensku je najvyšší čas k tomuto kroku pristúpiť (pozri text Eleny Gallo Kriglerovej o zriadení Imigračného a naturalizačného úradu v tomto vyvdaní Menšinovej politiky).

Slováci sa zo zahraničia pravdepodobne nevrátia, podporme radšej tých, ktorí tu žiť chcú

Nová migračná politika sa opäť venuje aj téme odchodu občanov SR do zahraničia. Emigrácia do zahraničia a tzv. odliv mozgov je problémom, avšak domnievame sa, že reintegračné schémy ho len sotva vyriešia. Podľa prieskumu Podnikateľskej aliancie Slovenska z roku 201510 totiž medzi hlavné motívy pre odchod do zahraničia patria nízke mzdy, vysoká nezamestnanosť (najmä vo vidieckych oblastiach), a tiež nedostatočné zabezpečovanie poriadku a prosperity na Slovensku. Odchod do zahraničia teda súvisí s celkovou situáciou na Slovensku, ktorá vyžaduje systémové a dlhodobo udržateľné riešenia, nie len individualizovanú podporu či vytváranie konkrétnych pracovných miest pre odborníkov, ktorí sa zo zahraničia vrátia. To je totiž podstatou štátnej Podpornej schémy na návrat odborníkov zo zahraničia. V rámci nej sa v roku 2017 na Slovensko vrátilo (až) 5 odborníkov.11 V roku 2015 sa pritom v zahraničí nachádzalo približne 300 tisíc občanov SR a ďalších 30 tisíc tam študovalo. Tretina z nich plánovala v zahraničí ostať niekoľko rokov a až polovica plánovala ostať natrvalo.12 Zdroje, ktoré by sa mali vynaložiť na tzv. reintegráciu občanov, ktorí sú momentálne v zahraničí, by preto podľa nášho názoru našli efektívnejšie využitie v oblasti integračných opatrení pre cudzincov, ktorí tu žiť chcú už teraz či v oblasti zlepšovania celkovej kvality života na Slovensku.

Relokácie utečencov naďalej odmietame

Ani časť venovaná nútenej migrácii neobsahuje žiadne nové či zásadné priority a takmer vôbec nereflektuje medzinárodné dianie v tejto oblasti (ak nerátame zmienky o vplyve klimatických zmien na nútenú migráciu). Od roku 2015 je na stole téma celoeurópskej solidarity pri prijímaní utečencov a riešenia ich žiadostí o azyl vo forme známych kvót. Solidarita by v tomto prípade znamenala, že každý členský štát by prijal istý (primeraný) počet žiadateľov o azyl, aby sa odbremenili krajiny, do ktorých prichádza žiadateľov najviac.

Slovensko sa k akýmkoľvek návrhom prerozdeľovania utečencov od začiatku stavalo odmietavo, dokonca na Radu Európskej únie podalo pre povinné kvóty žalobu, ktorú však Európsky súdny dvor zamietol.13 Ani v novej migračnej politike nechýba zmienka o tom, že solidaritu v tejto oblasti prejaviť môžeme, ale len na báze dobrovoľnosti. Podľa reakcií vlády na nové pravidlá v oblasti migrácie a azylu, ktoré predstavila Európska komisia v septembri a ktoré rátajú so zdieľanou zodpovednosťou, prerozdeľovanie žiadateľov o azyl vláda opäť odmieta. Svoju solidaritu s krajinami s najväčšími počtami prichádzajúcich utečencov je však ochotná prejaviť vo forme asistencie s návratmi neúspešných žiadateľov alebo evidenciou prípadov.14

Netransparetný proces tvorby

Zaujímavým zdrojom informácií o novej migračnej politike sú tiež predložené pripomienky, z ktorých možno usudzovať, že dokument bol prijímaný narýchlo a nebolo mu venované potrebné množstvo odborných kapacít. Podľa pripomienok, ktoré predložila Liga za ľudské práva, bol proces tvorby migračnej politiky značne netransparentný. Napriek tomu, že doteraz bola Liga za ľudské práva vždy informovaná o podobných procesoch tvorby verejných politík, aby sa mohli zapojiť do pripomienkového konania, tentokrát sa tak nestalo. Aj bez upovedomenia sa však Liga za ľudské práva do pripomienkového konania zapojila. Tvorbu dokumentu mal na starosti Riadiaci výbor pre migráciu a integráciu, ktorého členmi nie sú ani mimovládne organizácie, ktoré sa odborne venujú téme migrácie, ani zástupcovia komunít migrantov. V časti venovanej princípom migračnej politiky sa pritom predpokladá zapojenie širokého spektra aktérov, vrátane mimovládnych organizácií a komunít migrantov, do jej implementácie.15 Nie je vôbec jasné, prečo neboli zapojení už do samotnej tvorby migračnej politiky, keď sa s nimi ráta pri implementácii. Len ťažko tu možno hovoriť o princípe participácie, partnerstva či otvoreného vládnutia.16

A teraz to pozitívne

Oceniť treba niekoľko priorít, ktoré nová migračná politika definuje. Konkrétne predpokladá zabezpečovanie informácií pre cudzincov vo svetových jazykoch. Nie je však zrejmé, aké konkrétne informácie majú tvorcovia na mysli, akým spôsobom by mali byť pre cudzincov zabezpečované a kto by to mal robiť.

Ďalším pozitívnym návrhom je zefektívnenie a digitalizácia procesu získavania povolení na pobyt. Nejeden cudzinec by povedal, že toto opatrenie Slovensko potrebuje ako soľ. Po zefektívnení procesu vydávania povolení na pobyt volajú už roky nielen oni, ale aj mimovládne organizácie a na pretrvávajúci problém tento rok upozornila aj verejná ochrankyňa práv.17 S týmto problémom súvisí aj ďalšia priorita – optimalizácia počtu zamestnancov na najvac zaťažených pracoviskách cudzineckej polície. Zatiaľ však cudzinci stále stoja od večera do rána v nekončených radoch pred oddeleniami cudzineckej polície, aby sa dostali na rad a mohli vybaviť, čo potrebujú. Napĺňanie týchto priorít preto budú mnohí nepochybne sledovať s napätím.

Podčiarknuté, zhrnuté….

Uvedomujeme si, že migračná politika je rámcovým dokumentom a v ideálnom prípade by mala byť rozpracovaná do akčných plánov na jednotlivých rezortoch. Avšak aj na rámcový dokument je príliš vágny a nekonkrétny, nestanovuje prakticky žiadne záväzky ani zodpovednosti. Počet cudzincov na Slovensku každý rok výrazne narastá (z 62 584 cudzincov v roku 2010 na 150 149 v polovici roku 2020)18 a do budúcnosti tomu zrejme nebude inak. Migračná politika v podobe, v akej bola predložená do medzirezortného pripomienkového konania, však nenasvedčuje tomu, že by si vláda uvedomovala význam migrácie pre Slovensko a potrebu prijímania efektívnych riešení, ktoré zabezpečia dobré spolužitie a posilňovanie sociálnej súdržnosti. V tejto fáze by migračná politika potrebovala zásadné prepracovanie tak, aby reflektovala aktuálne trendy, konkretizovala zodpovednosti jednotlivých aktérov a definovala aj finančné zdroje na realizáciu opatrení (najmä integračných).

Použité zdroje

Chudžíková, A. (2011), ´Koncepcia homogenizácie spoločnosti do roku 2020´, Menšinová politika na Slovensku, 03/2011, dostupné na: http://cvek.sk/wp-content/uploads/2015/12/32011-sk.pdf
Ministerstvo vnútra SR (2020), ´Migračná politika Slovenskej republiky s výhľadom do roku 2025´, materiál predložený do medzirezortného pripomienkového konania dňa 10. septembra 2020, dostupné na: https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/SK/LP/2020/385
Ministerstvo vnútra SR (2020), ´Migračná politika Slovenskej republiky s výhľadom do roku 2025´, materiál predložený do medzirezortného pripomienkového konania dňa 10. septembra 2020, s. 3, dostupné na: https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/-/SK/dokumenty/LP-2020-385
Ministerstvo vnútra SR (2020), ´Migračná politika Slovenskej republiky s výhľadom do roku 2025´, materiál predložený do medzirezortného pripomienkového konania dňa 10. septembra 2020, s. 4, dostupné na: https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/-/SK/dokumenty/LP-2020-385
Bargerová, Z., Gallová Kriglerová, E., Chudžíková, A., Kadlečíková, J (2014), Severe Forms of Labour Exploitation. Supporting victims of severe forms of labour exploitation in having access to justice in EU Member States, Viedeň, EU Agency for Fundamental Rights, dostupné na: http://fra. europa.eu/en/country-data/2015/country-reports-comparative-report-severe-labour-exploitation-workersmoving;
Blažek, M. et al. (2013), Skúsenosti migrantov a migrantiek s násilím, Bratislava, IOM; Chudžíková, A.H., Bargerová, Z. (2018), Victims of labour exploitation or „illegal“ migrants? Ukrainian workers´ labour rights protection in Slovakia, Bratislava, CVEK.
Ministerstvo vnútra SR (2020), ´Migračná politika Slovenskej republiky s výhľadom do roku 2025´, materiál predložený do medzirezortného pripomienkového konania dňa 10. septembra 2020, s. 8, dostupné na: http://cvek.sk/wp-content/uploads/2015/12/32011-sk.pdf
Ministerstvo vnútra SR (2020), ´Migračná politika Slovenskej republiky s výhľadom do roku 2025´, materiál predložený do medzirezortného pripomienkového konania dňa 10. septembra 2020, s. 8, dostupné na: https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/-/SK/dokumenty/LP-2020-385
Ministerstvo vnútra SR (2020), ´Migračná politika Slovenskej republiky s výhľadom do roku 2025´, materiál predložený do medzirezortného pripomienkového konania dňa 10. septembra 2020, s. 8, dostupné na: https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/-/SK/dokumenty/LP-2020-385, s. 8
Pozri napr. Gallová Kriglerová, E. (2016), ´Integrácia migrantov na Slovensku´ in: Mesežnikov, G., Hlinčíková, M. (eds.), Otvorená Krajina alebo nedobytná pevnosť? Slovensko, migranti a utečenci, Bratislava, IVO a Heinrich Böll Stifftung.
Kremský, P. (2015), Talenty pre Slovensko, Bratislava, Podnikateľská aliancia Slovenska, dostupné na: http://alianciapas.sk/wp-content/uploads/2015/12/Talenty-pre-Slovensko.pdf
Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR (2018), ´Podporná schéma pre návrat doborníkov zo zahraničia´, tlačová správa, 21. februára 2018, dostupné na: https://www.minedu.sk/19616-sk/podporna-schema-na-navrat-odbornikov-zo-zahranicia/
Úrad pre Slovákov žijúcich v zahraničí (2015), ´Prieskum PAS: Väčšina Slovákov pracujúcich v zahraničí by sa nevrátila´, dostupné na: https://www.uszz.sk/sk/stranka/3964/prieskum-pas-vaecsina-slovakov-pracujucich-v-zahranici-by-sa-nevratila
Gabrižová, Z. (2017), ´Súdny dvor zamietol žaloby Slovenska a Maďarska na kvóty´, Euractiv.sk, 6. septembra 2017, dostupné na: https://euractiv.sk/section/spravodlivost-a-vnutro/news/sudny-dvor-eu-zamietol-zaloby-slovenska-madarska-na-kvoty/
SME (2020), ´Slovensko nesúhlasí s novým paktom o migrácii, ponúkne však pomocnú ruku´, SME, 24. septembra 2020, dostupné na: https://domov.sme.sk/c/22495283/slovensko-nesuhlasi-s-novym-paktom-o-migracii.html
Ministerstvo vnútra SR (2011), ´Migračná politika Slovenskej republiky s výhľadom do roku 2020´, prijatá uznesením vlády č. 574 z 31. augusta 2011, dostupná na: https://www.emn.sk/phocadownload/documents/migracna_politika_sr_2020_sk.pdf
Pripomienky predložené v rámci medzirezortného pripomienkového konania k Migračnej politike Slovenskej republiky s výhľadom do roku 2025, dostupné na: https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/SK/LP/2020/385
Kancelária verejnej ochrankyne práv (2020), ´Základné zistenia zo správy verejnej ochrankyne práv o výsledkoch prieskumu na oddeleniach cudzineckej polície Policajného zboru pri vybavovaní žiadateľov´, Bratislava, dostupné na https://www.vop.gov.sk/files/SPRAVA_CP_svk.pdf
Ministerstvo vnútra SR, Úrad hraničnej a cudzineckej polície (2010), ´Štatistický prehľad legálnej a nelegálnej migrácie v Slovenskej republike´, Bratislava; Prezídium Policajného zboru, Úrad hraničnej a cudzineckej polície (2020), ´ Štatistický prehľad legálnej a nelegálnej migrácie v Slovenskej republike. I. polrok 2020´, Bratislava.