Prečo je zákon o občianstve dôležitý a ako súvisí s menšinami

Občianstvo zahŕňa právnu, spoločenskú ale i politickú dimenziu. Právna dimenzia sa týka práv a povinností občanov. Spoločenský a politický rozmer zahŕňa budovanie určitého politického spoločenstva s osobitnou identitou. Koncept občianstva je veľmi dôležitý pre demokraciu, rovnosť a súdržnosť v spoločnosti. Na druhej strane môže občianstvo fungovať aj v kontexte, ktorý podporuje neliberálne praktiky, nerovnosti, diskrimináciu a podriadenosť určitých skupín ľudí. V postkomunistických krajinách boli procesy budovania štátov a národov častokrát sprevádzané vylúčením rôznych menšín (pozri nižšie). Preto je veľmi dôležité skúmať zákony o občianstve tak z hľadiska rovnosti a spravodlivosti, ako i z menšinovej perspektívy.

Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky pripravuje novelu zákona o občianstve a v súčasnosti vyhodnocuje pripomienky z medzirezortného konania. Podľa Tlačového odboru Ministerstva vnútra návrh nového zákona by mal byť predložený na rokovanie vlády v januári 2021.

V tomto článku analyzujem ešte stále platný zákon o občianstve, ktorý bol namierený proti maďarskej menšine na Slovensku a jeho účinky v praxi. Rozbor pripravovanej novely o občianstve sa zameria na dôležité zmeny, ktoré sa majú novelou zaviesť a ich dopad na menšiny. Analýze bude predchádzať krátke vysvetlenie koncepcie občianstva.

Občianstvo ako demokratický, ale i vylučujúci koncept

Občianstvo je pojem pochádzajúci ešte zo starovekých Atén a Ríma, ktorý od svojho vzniku po súčasnosť prešiel určitým vývojom. V priebehu histórie bolo občianstvo vylučovacím konceptom, ktorý upieral postavenie a práva otrokom, prisťahovalcom, rasovým a etnickým menšinám, a najmä ženám. Menšiny boli v rôznych časových obdobiach predmetom vylúčenia v USA, Európe, ale i inde. Vo východnej Európe bolo po páde komunizmu v roku 1989 vylúčených veľa národnostných, etnických a náboženských menšín, najmä Rómov. V krajinách bývalej Juhoslávie napríklad boli z občianstva vylúčené marginalizované menšiny, najmä Rómovia, a to buď priamou diskrimináciou, alebo kvôli registračným procedúram.1 Veľký počet českých Rómov bol zbavený českého občianstva zákonom z roku 1993 po Nežnej revolúcii a rozdelení Československa.2 Tam, kde sa občianstvo používalo ako nástroj na budovanie etnického národa a etnického štátu, malo za následok vylúčenie niektorých menšín. V Lotyšsku a Estónsku bolo občianstvo odopierané rusky hovoriacej menšine.3

Dnes sú migranti, utečenci a žiadatelia o azyl označovaní za nebezpečných „ostatných“ a „odlišných“, pričom sa oni stali novým predmetom vylučovacích praktík. Práve migrácia má v súčasnosti značný vplyv na diskusiu o občianstve a zákony o občianstve, a to nielen v Európe, ale aj v ostatných častiach sveta.

Na druhej strane, občianstvo tvorí ústredný koncept demokracie, ktorá je založená na princípoch práv, povinností a politickej participácie. Za základné tri princípy občianstva sa považujú: aktivita, členstvo a právny stav, ktorý zahŕňa práva a povinnosti.4 Koncept občianstva pramení z rovnostárskej myšlienky rovnosti všetkých občanov pred zákonom a má univerzálne použitie.5 Zákonom zaručená rovnosť a vláda zákona sa nepremieta automaticky do „skutočnej“ rovnosti pre všetkých. Skutočná rovnosť medzi ľuďmi závisí aj od sociálnych štruktúr a celkového politického kontextu v spoločnosti.

Chápanie konceptu občianstva sa v priebehu storočí menilo v závislosti od mnohých faktorov. Existujú rôzne koncepcie občianstva, pričom sa najčastejšie spomínajú liberálna, libertariánska a republikánska.6 Odlišné myšlienky občianstva sa prezentujú v tzv. post-liberálnych (socializmus, feminizmus, ekológia), postmoderných a multikultúrnych koncepciách. Podľa multikulturalistov môžu byť kultúrne odlišnosti akomodované prostredníctvom osobitných právnych alebo ústavných opatrení, ktoré idú nad rámec základných občianskych práv. Kymlicka7 napríklad vo svojej knihe Multikultúrne občianstvo navrhol skupinovo-špecifické práva pre národnostné a etnické menšiny: právo na samosprávu, polyetnické práva a špeciálne práva na reprezentáciu.

V praxi zákony o občianstve definujú politické spoločenstvo daného štátu, práva a povinnosti, vzťahy medzi štátom a občanmi, ale i ľuďmi navzájom. Znamená to, že občianstvo má silný vplyv na budovanie politického spoločenstva a členstva v ňom.

Nasledovná časť analyzuje v súčasnosti platný zákon o občianstve, ktorý prijala vláda Roberta Fica ešte v roku 2010 so silnou sekuritizačnou rétorikou.

Zákon o občianstve – jeho prijatie a dopady v praxi

Otázka občianstva so zreteľom na maďarskú menšinu bola v poslednej dekáde na Slovensku silne sekuritizovaná. V roku 2010 slovenský parlament prijal zákon o štátnom občianstve8, ktorý obmedzoval podmienky naturalizácie a zaviedol nový spôsob straty občianstva aj „nadobudnutím cudzieho štátneho občianstva na základe výslovného prejavu vôle“.9

Vláda navrhla novelu zákona o štátnom občianstve ako priamu reakciu na plánované zmeny v udeľovaní občianstva v Maďarskej republike. Vtedajší premiér Robert Fico odôvodnil nové nariadenie „bezpečnostným rizikom“, ktoré pramení z potenciálneho hromadného udeľovania maďarského občianstva občanom Slovenskej republiky.10 Dvojaké štátne občianstvo bolo podľa vtedajšej vlády nežiaducim javom, keďže vytvára štátoprávny vzťah k dvom štátom súčasne.11 Medzinárodno-právna prax však pozná viacnásobné občianstvo, pričom štáty môžu určovať, kto bude ich občanom.12 Nejde o výlučnú kompetenciu, keďže legislatíva upravujúca štátne občianstvo musí byť v súlade s aplikovateľnými konvenciami, medzinárodným obyčajovým právom, ako i všeobecne uznávanými právnymi princípmi.13

Vtedajší predseda vlády Robert Fico z dôvodu „závažnosti problému“ a „bezpečnostných hrozieb“ navrhol rokovať o novele v skrátenom legislatívnom konaní. Návrh v parlamente podporili kluby koaličných strán SMER-Sociálna demokracia (SMER-SD), Slovenská národná strana (SNS), Hnutie za demokratické Slovensko (HZDS), ale aj opozičný klub Kresťanskodemokratické hnutie (KDH). Podľa zákona o rokovacom poriadku slovenského parlamentu môže parlament rozhodnúť o návrhu vlády v skrátenom legislatívnom postupe, ale iba za mimoriadnych okolností.14

Pre vládu Roberta Fica bola potreba prijať novelu zákona o štátnom občianstve taká naliehavá, že celý legislatívny proces trval jeden deň. Vláda predložila tento návrh zákona do parlamentu 26. mája 2010 o 11.25h, aby bol prerokovaný v skrátenom legislatívnom konaní. Po diskusii bol nový zákon prijatý v ten istý deň o 16.47 h 90-timi hlasmi zo 115 prítomných poslancov.

Prijatie novely, ktorá ustanovila stratu slovenského štátneho občianstva ex lege, čiže automaticky zo zákona v dôsledku nadobudnutia cudzieho občianstva na základe prejavu vôle, podporili všetky parlamentné kluby koaličných strán, teda SMER-SD, SNS, HZDS, ale aj prítomní členovia opozičného klubu KDH. Členovia Strany maďarskej koalície (SMK-MKP) v ten deň neboli na schôdzi parlamentu prítomní.15

V ten istý deň maďarský parlament prijal zmeny v zákone o občianstve, ktorými zaviedol preferenčnú naturalizáciu nemaďarských občanov, potomkov maďarských občanov alebo občanov, ktorí majú pôvod v Maďarsku a ovládajú maďarský jazyk.16

Novelu zákona o občianstve a otázku straty občianstva pri nadobudnutí cudzieho štátneho občianstva na základe výslovného prejavu vôle riešil i Ústavný súd SR. Poslanec Gábor Gál spolu s tridsiatimi poslancami podali na Ústavný súd SR návrh na začatie konania, či novela zákona o občianstve a jej prijatie v skrátenom legislatívnom konaní boli v súlade s ústavou a zákonmi SR, ako aj v súlade s normami medzinárodných zákonov. Návrh bol ústavným súdom v roku 2014 zamietnutý z procesných dôvodov, lebo v pléne nebol dostatok hlasov na podporu návrhu sudcu spravodajcu alebo protinávrhov iného sudcu.17

Tri roky po schválení zmien v zákone o občianstve ministerstvo vnútra v médiách avizovalo, že pripravilo ďalšiu novelu spolu s ministerstvom zahraničných vecí, ale aj Radou Európy či Vysokým komisárom OBSE pre národnostné menšiny. Podľa medializovaných správ by občania Slovenskej republiky, ktorí by prijali občianstvo iného štátu, na území ktorého majú trvalý pobyt, neprišli o to slovenské.18 Avšak ani v ďalších volebných obdobiach Ficova vláda nepredložila takýto návrh novely o občianstve do parlamentu na hlasovanie a ani ho neukázala verejnosti.

Ficova novela, ktorá mala zbaviť príslušníkov maďarskej menšiny slovenského občianstva pri nadobudnutí maďarského, je tak stále platná. Pozrime sa, aké účinky mala v praxi. Do septembra 2020 prišlo o slovenské občianstvo až 3470 ľudí. Najčastejšie k strate slovenského občianstva došlo v dôsledku prijatia českého občianstva (817), nasledovalo prijatie nemeckého (798), rakúskeho (529), britského (378), amerického (178), maďarského (132) a prijatie občianstva ďalších 25 krajín.19

Podľa platného zákona o štátnom občianstve majú ľudia povinnosť oznamovať nadobudnutie cudzieho štátneho občianstva obvodnému úradu v sídle kraja, pričom mohli toto oznámenie vykonávať aj prostredníctvom diplomatického alebo konzulárneho úradu v cudzej krajine. Okresný úrad eviduje podľa ministerstva vnútra len oznámenia týkajúce sa tých osôb, u ktorých došlo k strate slovenského občianstva automaticky zo zákona.

V roku 2015 vydalo Ministerstvo vnútra SR pod vedením Roberta Kaliňáka nariadenie o udeľovaní štátneho občianstva z osobitných dôvodov, ktoré umožnilo vrátenie občianstva tým štátnym občanom, ktorí stratili slovenské občianstvo po 1. januári 1993.20 Od platnosti tohto nariadenia až do septembra 2020 požiadalo o udelenie slovenského občianstva na základe osobitných dôvodov celkom 1118 osôb a 1018 osôb toto občianstvo aj získalo späť, pričom sa momentálne doručuje žiadateľom ešte 28 listín o udelení občianstva z osobitných dôvodov. Ako najčastejšie dôvody na získanie slovenského občianstva na základe osobitných dôvodov žiadatelia uvádzali skutočnosti, že sa ešte stále cítia slovenskými štátnymi občanmi, ale že museli požiadať o prepustenie zo štátneho zväzku z dôvodu udelenia cudzieho občianstva alebo ho stratili automaticky zo zákona dobrovoľným nadobudnutím občianstva cudzieho štátu. Ďalšie dôvody boli tie, že majú na Slovensku rodiny alebo majetok a že sa plánujú vrátiť na Slovensko žiť alebo pracovať.21

Nová vláda Igora Matoviča z hnutia Obyčajní ľudia a nezávislé osobnosti (OĽANO) spolu s koaličnými partnermi Sme rodina, Sloboda a solidarita (SaS) a Za ľudí hovorí, že chce vyriešiť problémy, ktoré plynú z účinnosti Ficovej novely o občianstve z roku 2010. Pozrime sa na to, aké zmeny pripravovaná novela zavádza.

Návrh zákona o občianstve novej vlády

Nová vláda Igora Matoviča chce vrátiť slovenské občianstvo tým, ktorí oň prišli na základe platnej legislatívy a chce zjednodušiť podmienky nadobúdania štátneho občianstva pre Slovákov žijúcich v zahraničí. Vláda sa zaviazala vo svojom programovom vyhlásení, že „umožní občanom SR dlhodobo žijúcim na území iného štátu nadobudnúť občianstvo toho štátu bez straty občianstva SR“.22 Nový návrh zákona by mal umožniť návrat strateného občianstva na základe európskych štandardov a zároveň získanie štátneho občianstva iného štátu bez straty slovenského, ak títo občania dlhodobo žijú na území iného štátu. Okrem toho by mala novela zmierniť podmienky, za ktorých možno stratiť slovenské občianstvo ex lege čiže zo zákona pri prijatí občianstva cudzieho štátu.23

Novelu zákona o občianstve pripravuje ministerstvo vnútra a má byť predložená vláde na rokovanie v januári budúceho roka. V súčasnosti ešte stále prebieha vyhodnotenie medzirezortného pripomienkového konania.

Podľa dôvodovej správy občania neprídu o slovenské občianstvo pri prijatí občianstva cudzieho štátu, ak majú na území tohto štátu povolený, registrovaný alebo inak evidovaný pobyt najmenej tri roky v čase nadobudnutia cudzieho štátneho občianstva alebo ak nadobudnú občianstvo iného štátu na základe manželstva s cudzím štátnym príslušníkom, narodením, osvojením, alebo ak občianstvo nadobudlo maloleté dieťa.

Mimoparlamentné strany ako MOST-Híd, SMK a Spolupatričnosť, ale i splnomocnenec pre národnostné menšiny Lászlo Bukovszky a koaličný poslanec Ondrej Dostál (SaS) mali výhrady k pripravovanej novele, lebo neumožňuje získanie cudzieho štátneho občianstva bez straty toho slovenského za podmienok, ktoré platili pred prijatím novely z roku 2010.24

Ani vláda Igora Matoviča sa nevyhla sekuritizačnému prístupu k otázke občianstva. Navrhla totiž zaviesť novú podmienku – že žiadateľ nepredstavuje „hrozbu pre verejný poriadok alebo bezpečnosť Slovenskej republiky“ pri udeľovaní štátneho občianstva. Ako sa táto podmienka bude uplatňovať v praxi, nie je ešte jasné. Novela zavádza aj preferenčný prístup k tým, čo majú slovenských predkov. Doteraz bolo možné získať slovenské občianstvo tromi spôsobmi: narodením, adopciou alebo udelením. Nadobudnutie slovenského štátneho občianstva narodením znamená, že občianstvo je získané na základe pôvodu. Uplatňuje sa tu teda princíp jus sanguini a nie bezpodmienečný princíp jus soli. Uzákoniť by sa mala tiež podmienka získania slovenského občianstva späť pre tých, ktorí ho stratili v minulosti z vlastnej vôle.25

Záver

Občianstvo predstavuje veľmi komplexný koncept, ktorý môže byť demokratický, ale zároveň i vylučujúci. O občianstve netreba uvažovať iba v normatívnej, abstraktnej perspektíve. Občianstvo má v skutočnosti vysoko politický význam. Je nevyhnutné sledovať, ako zákony o občianstve, ich vnímanie a praktiky s ním spojené ovplyvňujú otázky rovnosti a spravodlivosti v spoločnosti a či prispievajú k vytváraniu dobrých alebo napätých vzťahov medzi majoritou a menšinami.

V roku 2010 Fico presadil zákon o občianstve, ktorý bol namierený proti maďarskej menšine. Občanov maďarskej menšiny vykresľoval ako bezpečnostnú hrozbu a chcel ich zbaviť slovenského občianstva pri nadobudnutí toho maďarského. Nielenže sekuritizoval otázku občianstva a maďarskej menšiny, navyše sa k tejto menšine postavil ako k druhotriednym občanom, ktorých treba potrestať za to, že chcú mať dvojité občianstvo. Prax ukázala, že slovenskí občania prejavili väčšiu vôľu nadobudnúť české, nemecké, rakúske, britské a americké občianstvo než maďarské. Keďže občianstvo okrem vylučujúcej funkcie plní i tú integračnú, čiže vytvára rovných občanov bez ohľadu na ich etnicitu, účinky Ficovej novely sa nakoniec dotkli všetkých občanov rovnako pri získaní cudzieho štátneho občianstva na základe prejavu vlastnej vôle.

Nová vláda Igora Matoviča deklaruje, že chce napraviť problémy z praxe, ktoré plynú z platnosti sporného zákona o občianstve a že chcú zmierniť podmienky, na základe ktorých budú občania prichádzať o slovenské občianstvo pri nadobudnutí cudzieho. Lenže pritom neberie do úvahy záujmy menšiny či odporúčania splnomocnenca pre národnostné menšiny, politických strán, ktoré reprezentujú maďarskú menšinu, ani vlastných koaličných partnerov. Pripravovaná novela nie je návratom do stavu pred rokom 2010. O slovenské občianstvo neprídu len tí, ktorí získajú občianstvo cudzieho štátu, s ktorým majú pevné puto prostredníctvom oficiálnej formy pobytu v ňom. Na druhej strane novela zavádza preferenčný princíp na získanie občianstva pre tých, ktorí majú slovenských predkov alebo sú Slováci žijúci v zahraničí. Podobne, ako to urobila Maďarská republika vo svojom zákone o občianstve.

Použité zdroje:

ERRC (2017), Roma Belong: Statelessness, discrimination and marginalisation of Roma in the Western Balkans and Ukraine, Budapest, ERRC, dostupné na: http://www.errc.org/uploads/upload_en/file/roma-belong.pdf
Kochenov, D. (2007), ´EU Influence on the Citizenship Policies of the Candidate Countries: The Case of the Roma Exclusion in the Czech Republic´, Journal of Contemporary European Research, Vol. 3, No. 2, pp. 124-140, 2007, dostupné na: https://ssrn.com/abstract=1015928
Di Gregorio, A.(2018), ‚Democratic transition and linguistic minorities in Estonia and Latvia‘, Policy department for citizens‘ rights and constitutional affairs, Directorate General for Internal Policies of the Union, dostupné na: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=IPOL_IDA%282018%29604952
Honohan, I. (2005), ´Republic requirements for access to citizenship´ in: Calder, G., Cole, Ph., Seglow, J. (eds.), Citizenship acquisition and national belonging. Migration, Membership and the liberal democratic state, New York, Palgrave Macmillan, s. 91-104.
Faulks, K. (2003), Citizenship, Second edition, London/New York, Routledge.
Miller, D. (2005), Citizenship and national identity, Second Edition, Cambridge, Polity press.
Kymlicka, W. (1996), Multicultural Citizenship, New York, Oxford University Press.
Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 40/1993 Z. z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky v znení č. 222/1996 Z. z.(nepriamo), 70/1997 Z. z., 515/2003 Z. z., 36/2005 Z. z., 265/2005 Z. z., 344/2007 Z. z., 445/2008 Z. z., 250/2010 Z. z., 131/2015 Z. z., 177/2018 Z. z., 177/2018 Z. z., 221/2019 Z. z., 221/2019 Z. z.
Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 40/1993 Z. z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, § 9, odsek prvý (b).
Vláda SR (2010), ‚Návrh na skrátené legislatívne konanie o vládnom návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 40/1993 Z. z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov‘, dostupné na: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=345107
Vláda SR (2010), ‚Dôvodová správa´, dostupné na: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=345105
Surová, S. (2013), ´Zákon o štátnom občianstve: štandardný zákon spôsobil neštandardne horúcu jeseň´, Menšinová politika na Slovensku, 03/2013.
Council of Euope, European Convention on Nationality, ETS No. 166, 1997, Článok 2, odsek a).
„Za mimoriadnych okolností, keď môže dôjsť k ohrozeniu základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo ak hrozia štátu značné hospodárske škody…“ alebo vtedy, keď si „rozhodnutie Rady bezpečnosti Organizácie Spojených národov o akciách na zabezpečenie medzinárodného mieru a bezpečnosti vydané podľa čl. 41 Charty Organizácie Spojených národov vyžaduje neodkladné prijatie zákona.“ Paragraf 89, odsek prvý a druhý Zákona č. 350/1996 Z.z.
Národná rada Slovenskej republiky (2010), ‚Vládny návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 40/1993 Z. z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (tlač 1545) – tretie čítanie. Hlasovanie o návrhu zákona ako o celku´, dostupné na: https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=schodze/hlasovanie/hlasklub&ID=26893
Tóth, J. (2010), Changes to the Hungarian citizenship law, San Domenico di Fiesole, European University Institute.
Ústavný súd SR (2014), ‚Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky, PL. ÚS 11/2012-137‘.
Pravda (2013), ‚Vnútro má už pripravenú novelu zákona o občianstve‘. Pravda, 16. novembra 2013, dostupné na: https://spravy.pravda.sk/domace/clanok/299545-vnutro-ma-uz-pripravenu-novelu-zakona-o-obcianstve/
Informácie získané od Ministerstva vnútra SR dňa 13.10.2020 na základe zákona o slobode informácií ‚.
Ministerstvo vnútra SR (2015), ‚Nariadenie Ministerstva vnútra Slovenskej republiky o udeľovaní štátneho občianstva Slovenskej republiky z osobitných dôvodov‘, Vestník Ministerstva vnútra SR, čiastka 1, ročník 2015, dostupné na: https://www.minv.sk/?informacia-o-udeleni-a-strate-statneho-obcianstva-sr&subor=210465.
Informácie získané od Ministerstva vnútra SR dňa 13.10.2020 na základe zákona o slobode informácií ‚.
Národná rada Slovenskej republiky (2020), ‚Programové vyhlásenie vlády‘, str. 29, dostupné na: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=477513#8_0
Dôvodová správa všeobecná časť k LP/2020/304 Zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 40/1993 Z. z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, a ktorým sa dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 145/1995 Z. z. o správnych poplatkoch v znení neskorších predpisov‘. https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/-/SK/dokumenty/LP-2020-304
SME (2020), ‚Novela zákona o štátnom občianstve by sa mala predložiť už v októbri‘, SME, 10. októbra 2020, dostupné na: https://domov.sme.sk/c/22507193/novela-zakona-o-statnom-obcianstve-by-sa-mala-predlozit-uz-v-oktobri.html.
Ministerstvo vnútra SR (2020), ‚LP/2020/304 Zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 40/1993 Z. z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, a ktorým sa dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 145/1995 Z. z. o správnych poplatkoch v znení neskorších predpisov. Dôvodová správa‘, dostupné na: https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/-/SK/dokumenty/LP-2020-3042020– (navštívené dňa 10. septembra 2020)